Libre determinación y autonomías territoriales de pueblos y naciones indígenas en el borrador de nueva constitución
El pleno de la Convención Constitucional ha aprobado a la fecha, con el quorum de dos tercios requerido para estos efectos, una serie de normas que reconocen el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación y a las autonomías territoriales de pueblos indígenas. Entre las normas aprobadas que refieren a estos derechos de pueblos indígenas se encuentran las siguientes:
Artículo 5 (Sistema político)
Los pueblos y naciones indígenas preexistentes y sus miembros, en virtud de su libre determinación, tienen derecho al pleno ejercicio de sus derechos colectivos e individuales. En especial, tienen derecho a la autonomía y al autogobierno, a su propia cultura, a la identidad y cosmovisión, al patrimonio y la lengua, al reconocimiento de sus tierras, territorios, la protección del territorio marítimo, de la naturaleza en su dimensión material e inmaterial y al especial vínculo que mantienen con estos, a la cooperación e integración, al reconocimiento de sus instituciones, jurisdicciones y autoridades propias o tradicionales y a participar plenamente, si así lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado. Es deber del Estado Plurinacional, respetar, garantizar y promover con participación de los pueblos y naciones indígenas, el ejercicio de la libre determinación y de los derechos colectivos e individuales de que son titulares.
Artículo 19: De las Autonomías Territoriales Indígenas (Formas de Estado)
Las Autonomías Territoriales Indígenas son entidades territoriales dotadas de personalidad jurídica de derecho público y patrimonio propio, donde los pueblos y naciones indígenas ejercen derechos de autonomía, en coordinación con las demás entidades territoriales que integran el Estado Regional de conformidad a la Constitución y la ley. Es deber del Estado reconocer, promover y garantizar las Autonomías Territoriales Indígenas, para el cumplimiento de sus propios fines.
Artículo 21: De la constitución de las Autonomías Territoriales Indígenas (Formas de Estado)
La ley, mediante un proceso de participación y consulta previa, creará un procedimiento oportuno, eficiente y transparente para la constitución de las Autonomías Territoriales Indígenas. Dicho procedimiento deberá iniciarse a requerimiento de los pueblos y naciones indígenas interesados, a través de sus autoridades representativas.
Artículo 22: De las competencias de las Autonomías Territoriales Indígenas (Formas de Estado)
La ley deberá establecer las competencias exclusivas de las Autonomías Territoriales Indígenas y las compartidas con las demás entidades territoriales, de conformidad con lo que establece esta Constitución. Las Autonomías Territoriales Indígenas deberán tener las competencias y el financiamiento necesario para el adecuado ejercicio del derecho de libre determinación de los pueblos y naciones indígenas.
Artículo 30: Rapa Nui (Formas de Estado)
En el territorio especial de Rapa Nui, el Estado garantiza el derecho a la libre determinación y autonomía del pueblo nación polinésico Rapa Nui, asegurando los medios para financiar y promover su desarrollo, protección y bienestar en virtud del Acuerdo de Voluntades firmado en 1888, por el cual se incorpora a Chile. Se reconoce la titularidad colectiva de los derechos sobre el territorio al pueblo Rapa Nui con excepción de los derechos sobre tierras individuales de sus miembros. El territorio Rapa Nui se regulará por un estatuto de autonomía.
Artículo 4: (Medio Ambiente)
La Constitución reconoce a los pueblos y naciones indígenas el uso tradicional de las aguas situadas en autonomías territoriales indígenas o territorios indígenas. Es deber del Estado garantizar su protección, integridad y abastecimiento, en conformidad a la Constitución y la ley.
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Argumentos
El reconocimiento de los derechos de libre determinación y autonomías territoriales de pueblos indígenas en las normas aprobadas por el Pleno de la CC, al igual que el reconocimiento del Estado de Chile plurinacional e intercultural, han recibido fuertes cuestionamientos por los sectores conservadores representados en la CC, así como representantes de partidos políticos, académicos y medios afines a estos. Así, junto con identificar estas como normas que harían de la futura carta fundamental, de ser aprobada, una Constitución indigenista, sus críticos han señalado que las normas aprobadas en este fragmentaran al Estado, y por lo mismo constituyen una amenaza a su unidad, posibilitando la creación de un Estado paralelo indígena o procesos de secesión. Los mismos críticos han sostenido además que los criterios señalados por las normas sobre autonomías territoriales indígenas para su establecimiento son poco claros, y por lo mismo permitirían que todo el territorio del Estado podría declararse como tal. Además se ha sostenido que dichas normas van más allá del estándar del derecho internacional sobre la materia, así como también del contenido del constitucionalismo comparado de las últimas décadas sobre estos pueblos[1].
Al respecto cabe aclarar que el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación y a la autonomía o autogobierno está fuertemente asentado en el derecho internacional que les es aplicable. En efecto, el derecho de estos pueblos a determinar libremente su condición política y perseguir libremente su desarrollo económico, social y cultural es reconocido explícitamente en la Declaración de Naciones Unidas (artículo 3) y en la Declaración Americana (artículo III) sobre derechos de pueblos indígenas.
Cabe señalar que ambas Declaraciones, contradiciendo los argumentos de la derecha esgrimidos tanto dentro como fuera del debate convencional, descartan toda posibilidad de que estos y otros derechos reconocidos en ellas a los pueblos indígenas autoricen a poner en peligro la integridad territorial o la unidad política de Estados (artículo 46 Declaración de Naciones Unidas; artículo IV Declaración Americana).
Siempre refiriendo al derecho internacional aplicable, se debe señalar que el Comité de Derechos Humanos al igual que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas han invocado el artículo 1 común a los Pactos de Derechos Civiles y Políticos, y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, que establecen el derecho de libre determinación de los pueblos, como un derecho aplicable a pueblos indígenas en casos relacionados con sus derechos sobre la tierra, sus derechos económicos, su derecho a la participación y a sus instituciones propias[2].
A nivel regional la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha establecido directrices sobre el alcance del derecho de libre determinación de los pueblos indígenas en su reciente informe sobre la materia, señalando que este debe ser entendido como “…la base del diálogo para la construcción de una nueva relación entre estos pueblos…” [3]
A nivel constitucional el derecho de libre determinación de los pueblos indígenas es reconocido tanto en la CP de Bolivia (2009) así como en la de México (1917 ref 2001).
En cuanto al derecho a la autonomía en asuntos internos y locales en diferentes forma es reconocido por los mismos instrumentos (artículo 4 Declaración de Naciones Unidas y artículo XXI Declaración Americana) , e indirectamente por el Convenio 169 de la OIT cuando este refiere al derecho de los pueblos a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida (Preámbulo), el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe el proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar… (artículo 7.1); el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias (artículo 8.2); y a la organización y control de los servicios de seguridad social y salud y educación (artículos 25 y 27).
A nivel constitucional los derechos de autonomía son reconocidos de distintas maneras en las CP de Colombia, 1991; Ecuador, 2008; México 191, reforma 2001; Nicaragua, 1986; Panamá, 1972; y Venezuela, 1999. En otros contextos destaca el reconocimiento de estos derechos a nivel constitucional en Filipinas (1987) y Finlandia (1999); y a nivel legal Estados Unidos (1975) y Canadá. En este último Estado, las autonomías han sido establecidas a través de numerosa legislación dictada como consecuencia de los tratados modernos celebrados con diversos pueblos indígenas desde 1975 a la fecha, en los que se reconocen diferentes formas de autonomía y autogobierno indígena en materias económicas, políticas y culturales cubriendo una importante parte del territorio de ese país.[4]
[1] En prensa:
https://www.theclinic.cl/2022/04/13/constitucion-indigenista-fake-news-de-la-derecha-chilena/
https://latinoamerica21.com/es/chile-transitando-hacia-un-estado-plurinacional/
[2] Ver Informe de Mecanismo de Expertos de Naciones Unidas sobre Derechos de Pueblos Indígenas (2021). Disponible en https://daccess-ods.un.org/access.nsf/Get?OpenAgent&DS=A/HRC/48/75&Lang=S
[3] Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2021). Derecho a la libre determinación de los Pueblos Indígenas y Tribales (OAS. Documentos oficiales; OEA/Ser.L/V/II), p. 14. Disponible en https://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/LibreDeterminacionES.pdf
[4] Para el análisis de experiencias comparadas de autonomías indígenas, incluyendo en América Latina, en Canadá y Groenlandia (Dinamarca) ver Observatorio Ciudadano (2022) Derecho de los pueblos indígenas a la autonomía. Disponible en https://observatorio.cl/minuta-tecnica-para-convencionales-constituyentes-derecho-de-los-pueblos-indigenas-a-la-autonomia/
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Actores
Las normas antes referidas sobre derecho de libre determinación y autonomías de pueblos indígenas fueron aprobados por los dos tercios del Pleno de la CC. En términos generales concurrieron a su aprobación convencionales de Pueblos Originarios; la Coordinadora Plurinacional y Popular; Pueblo Constituyente (ex Lista del Pueblo); Movimientos Sociales Constituyentes; Chile Digno; Frente Amplio, Convergencia Social, Comunes y Fuerza Común; Colectivo Socialista; Independientes por una nueva Constitución, incluyendo Independientes No Neutrales. Ello en tanto que el rechazo provino de convencionales de Independientes RN-Evópoli e Independientes UDI y ligados al Partido Republicano. El voto del Colectivo del Apruebo en esta materia fue diverso, incluyendo la aprobación, el rechazo y la abstención.
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Proyección
Las normas hasta ahora aprobadas por el Pleno de la CC en esta materia, lejos de hacer del texto constitucional a ser propuesto a la ciudadanía en septiembre próximo uno de carácter indigenista, van en la dirección de la tendencia del tratamiento de la diversidad étnica indígena hoy prevaleciente en el derecho internacional y comparado. La proyección obvia respecto al reconocimiento del derecho de libre determinación y autonomía territorial indígena contenida en el borrador hasta ahora existente, es que esta será aprobada por el Pleno de la CC, dadas las mayorías que existen en su interior.
Con todo parece fundamental el trabajo a desarrollar por la Comisión de Armonización para sintetizar las normas hasta ahora aprobadas en la materia, en particular en materia de autonomías territoriales indígenas, las que bien podrían ir en un solo artículo.
También parece fundamental el trabajo de la Comisión que elaborará las disposiciones transitorias, toda vez que en particular la puesta en marcha de las autonomías territoriales indígenas requerirá junto a una ley especial considerada en las normas aprobadas, y de una temporalidad y gradualidad para su puesta en vigencia.